AUTOMATIZACIJA BUDŽETSKOG RAČUNOVODSTVA LOKALNIH UPRAVA
Mr Biljana Tešić, šef odseka za budžetsku evidenciju i fiskalnu statistiku u Upravi za trezor Valjevo, i predavač na Višoj ekonomskoj školi u Valjevu, za predmete Informacioni sistemi i Osnovi računarske tehnike
 U okviru Nacionalne strategije razvoja informacionog društva u Srbiji važan segment zauzima uspostavljanje E-uprave. Planirana je reforma i modernizacija javne uprave zasnovana na širokoj upotrebi informaciono-komunikacionih tehnologija (IKT) koja bi predstavljala jedan od ključnih elemenata sveukupne tranzicije Srbije u moderno informaciono društvo. Nezaobilazna transformacija lokalne uprave kroz intenziviranje primene informaciono-komunikacionih tehnologija jedan je od segmenata izgradnje informacionog društva u Srbiji. Primena modela dobre uprave, koji podrazumeva korisničku orijentaciju, povećanje efektivnosti, efikasnosti, transparentnosti i učešća građana, u današnje vreme se ne može ni zamisliti bez korišćenja IKT.
Nacionalna strategija poseban akcenat stavlja na informatizaciju ka elektronskoj upravi na svim nivoima i orijentisanost ka građanima i privredi, o čemu je već dosta toga pisano. Zato ćemo mi ovde posmatrati jedan drugi poslovni proces koji se, takođe, odvija u okviru rada javnih uprava. To je postupak planiranja, praćenja i kontrole izvršenja budžeta u okviru lokalnih uprava - budžetsko računovodsvo i izveštavanje , ili, glavna knjiga trezora . Analiziraćemo postojeće stanje i mesto koje trenutno proces budžetskog računovodstva zauzima u lokalnim upravama, sa aspekta IKT. Kao uzorak će nam poslužiti šest valjevskih opština - Valjevo, Osečina, Mionica, Ljig, Ub i Lajkovac. Budžetsko računovodstvo lokalnih samouprava - ili lokalnih trezora kako se konsolidovana sredstava na nivou republike nazivaju , funkcioniše kao jedan od podsistema informacionog sistema opštinskih uprava. Vodi se na principima gotovinske osnove (načelo računovodstvenog obuhvatanja prihoda i rashoda u trenutku naplate, odnosno plaćanja) i usaglašava sa glavnom knjigom trezora koja se vodi u Upravi za trezor pri Ministarstvu finansija. Usaglašavanje se vrši na osnovu praćenja stavki iz izvoda računa Izvršenja budžeta opštine koji se vodi u Upravi za trezor. Efikasnost i tačnost tako vođenog budžetskog računovodstva direktno zavisni od činjenice u kojoj meri konkretna opštinska uprava prati mogućnosti koje joj u pogledu informatičke podrške pruža Uprava za trezor. Te mogućnosti su zaista velike, ali ih, nažalost, samo mali broj opština koristi i to delimično. Postupak koji prethodi usaglašavanju je unos aproprijacija iz plana (odluke) budžeta u matičnu datoteku - Glavnu knjigu trezora lokalne samouprave, i vrši se po sistemu jedinstvene budžetske klasifikacije utemeljene na Zakonu o budžetu.
Neke od definicija osnovnih pojmova • Budžetsko računovodstvo - podrazumevaju se uslovi i način vođenja poslovnih knjiga, sastavljanje, prikazivanje, dostavljanje i objavljivanje finansijskih izveštaja • Sistem glavne knjige trezora - glavna knjiga trezora, glavna knjiga direktnih korisnika • Glavna knjiga trezora - sadrži računovodstvene evidencije za svakog direktnog i indirektnog korisnika (prihodi, rashodi) - vodi je lokalna samouprava paralelno sa Upravom za trezor • Aproprijacija je ustvari plan koliko budžetski korisnik sme, za određenu namenu (tj. konto), u toku jedne godine, maksimalno da potroši sredstava.
Šta se nudi lokalnim upravama u pogledu elektronskog korišćenja podataka Informacioni sistem Trezora je implementiran preko klijent-server arhitekture. Svi podaci kao i poslovna logika (business logic) su smešteni na serveru. Za bazu podataka je izabran MS SQL server 2000, koji se nalazi na serveru koji radi na Windows 2000 operativnom sistemu. Klijentska aplikacija je pisana u C# i Visual Basic .NET okruženju. Komunikacija između klijenta i servera obavlje se putem TCP/IP mrežnih protokola. Elektronski povezani budžetski korisnici su, dakle, u mogućnosti da sa veb servera preuzimaju izvode, a ukoliko su i softverski-aplikativno podržani, mogu svakodnevno da ažuriraju podatke sa izvoda o promenama na računu opštinskih budžeta i učitavaju ih u svojim budžetskim evidencijama, odnosno, u bazu glavne knjige budžeta.
Zašto je to važno? Poslovi budžeta se u velikoj meri oslanjaju na ključne informacije izvršenja budžeta, vođenja računovodstva i finansijskog izveštavanja. Ažuriraju se podaci o odobrenim aproprijacijama, prihodima, rashodima, preuzetim obavezama, izdacima, troškovima i dr. U principu, uvođenje automatizovanog računovodstvenog sistema omogućava kompletnost evidentiranih podataka (nijedna transakcija se ne procesira izvan sistema), kao i rigoroznu primenu odgovarajućih finansijskih kontrola na sve transakcije koje se procesiraju u sistemu. U procesu obrade transakcija, sistem je u mogućnosti da primeni neophodne kontrole, odnosno, da proveri da li postoje odgrovarajuće budžetske alokacije pre nego što je stvorena obaveza ili odobreno plaćanja. Ručna intervencija je potrebna samo u slučajevima koji opravdavaju odstupanja od procedura. U takvim slučajevima, sistem evidentira i odgovarajući revizijski trag, uključujući i podatke o autorizaciji transakcija koje odstupaju od procedura. Međutim, iako su ovakvi mehanizmi kontrole korisni u slučajevima transakcija koje se tiču aproprijacija i gotovinskih limita, isti se moraju s oprezom koristiti u ostalim slučajevima. Na primer, ukoliko informacioni sistem primenjuje obavezne proceduralne kontrole na već stvorene izdatke, izdaci koji prelaze odobrene aproprijacije neće biti sistematično evidentirani.
Šta od ponuđenog koriste lokalne uprave Za sada nijedna od posmatranih opština ne preuzima podatke elektronski jer ne postoje programske aplikacije koje bi u određenom fajl formatu vršile ažuriranje podataka. Sve funkcioniše po principu ručnog knjiženja i preslikavanja promena sa izvoda, i tek potom se vrši klasifikacija po karticama konta ili funkcije. Međutim, postoje indicije, ali i želja ovih uprava da u narednom periodu pređu na automatsko preuzimanje izvoda kao i na automatsko plaćanje, što znači da će se bar na jednom radnom mestu naći računar preko koga će informatički osposobljen službenik svakodnevno obavljati elektronsko plaćanje i automatsko preuzimanje izvoda iz Uprave za trezor. To bi bio prvi korak. Na drugi, a to je automatsko učitavanje promena u bazu glavne knjige budžeta, moralo bi se još sačekati, jer programska rešenja koja već postoje u svim ovim opštinama nisu adekvatna i deo su zastarelih aplikacija pisanih uglavnom za deo operacija u postupku vezanom za budžetsko računovodstvo.
Kakvo je informatičko stanje u lokalnim upravama Automatizacija bi u velikoj meri trebalo da se odnosi na re-inžinjering postojećih poslovnih procesa. Međutim, nepostojanje svesti rukovodećeg kadra o potencijalnom doprinosu IT-a, opšti nedostatak finansijskih sredstava i drugi problemi, dovode do toga da mnoge opštine ili uopšte nemaju IT odeljenja, pa čak ni IT radna mesta, ili imaju samo jednog čoveka koji se bavi tim poslovima. Ako postoji jedna osoba, ona je zadužena za praktično sve poslove, od održavanja postojećih sistema i opreme, planiranja, programiranja, do razvođenja mrežnih kablova, itd. Jedna od analiza u Valjevskoj opštini utvrdila je da osim u lokalnoj upravi Valjeva rukovodstvo koje donosi odluke ne zagovara aktivno korišćenje IT-ja i nije svesno njegovih potencijalnih prednosti. Ovo je indikativan podatak i za sistematizaciju radnih mesta u opštinama. Naime, u sistematizacijama radnih mesta u ovim opštinama najčešće ne postoje takva radna mesta kao što su IT arhitekta, administrator sistema, programer ili web dizajner, itd., jer se za tim radnim mestima ne vidi potreba. Često se, zbog ovakvog pristupa, dešava da u ovoj oblasti rade i oni koji nisu stručnjaci (osoblje koje "pomaže da se reše IT problemi" ili "zna nešto o kompjuterima") tako da se ljudi koji nemaju određeno IT obrazovanje ponekad ubrajaju u zaposlene koji se smatraju stručnim IT osobljem. IT aktivnosti, ako i kad se sprovode u ovakvim opštinama često se sprovode na ad-hoc principu, u zavisnosti od interesa i volje pojedinih zaposlenih. Ponekada postoji samo nepisana ideja o mogućim IT projektima ili planovima; ređe postoje okvirni pisani planovi. Ipak, ima pozitivnih primera. Pododjeljenje za Automatsku obradu podataka Opštine Valjevo je pozitivan primer male centralne IT jedinice u upravi. U računskom centru je zaposleno stručno osoblje i čini ga tim od programera, administratora, sistem inženjera i dr. Pa ipak, ni u ovoj opštini nije se još stiglo do odeljenja budžeta, tako da u njemu i dalje egzistira programsko rešenje koje radi po principu ručnog knjiženja, s tim što se veliki broj izveštaja dobija programski. U svakom slučaju Valjevo je opština koja, je, za sada, softverski, najbliže potpunoj elektronskoj obradi, kada je budžet u pitanju.
Malo pravih informacionih sistema Kod većine posmatranih opština, pod informatizacijom se podrazumeva puka kompjuterizacija pojedinačnih manualnih operacija, kao što je izrada pisanih dokumenata na računarima, ili u najboljem slučaju, obrada podataka podržana sa samostalno razvijenim MS-Access aplikacijama ili Excel tablicama sa makroima. Pored ovoga, složeni procesi su retko automatizovani i u većini slučajeva se rade poluručno. Zbog toga izgleda da se pod informatizacijom uglavnom podrazumeva mogućnost zaposlenih da uobičajene poslove završe koristeći računare, bez detaljnog reinženjeringa poslovnih procesa. A to je, praktično, daleko od pravog informacionog sistema. Osim toga, povezanost između podsistema ne postoji. Tako se, na primer, u opštini Valjevo koriste softverska rešenja koja omogućavaju lokalnoj upravi da precizno vodi mnoge finansijske transakcije ali se zato budžet knjiži ručno. Sistem izveštavanja, kakav poseduje većina ovih programa, finansijskoj službi omogućava da lako i precizno vodi poslove. Korišćenje ovakvih programa donekle predstavlja parcijalno uvođenje info sistema. Međutim, i dalje ostaje nepoznanica zašto finansijska služba i služba budžeta nisu povezani sistemi, imajući u vidu koliko se međusobno prožimaju. Ostale opštine posmatranog uzorka samo delimično koriste i to zastarele aplikacije, na programskim jezicima pisanim do skora u DOS-u, tako da samo u određenoj meri mogu da vrše knjiženja u glavnoj knjizi budžeta. Sve opštine, osim Mionice, unose planove budžeta u aplikaciju, a zatim preslikavanjem sa izvoda knjiže stavke po kontima i ostalim obeležjima budžetskog računovodstva, što im svakako oduzima puno vremena. Opština Mionica, međutim, nema ni to, jer još uvek ne postoji adekvatno programsko rešenje. Ipak , jedan od najčešće priznatih problema ostaje nepovezanost i nedostatak komunikacije između opština i institucija na višim nivoima vlasti. Horizontalno i vertikalno umreženje između institucija je još uvek zanemarivo. Lokalne mreže (LANovi) kao infrastruktura informacionom sistemu, u opštinskim upravama su, generalno, na veoma niskom nivou ili nema lokalnih mreža uopšte. One su obično postavljene ad hoc , bez ikakvih planskih projekata ili odgovarajuće organizacije za upravljanje, održavanje ili izradu mreža. Izuzetak su napredne opštine, kao što je Valjevo, i donekle Lajkovac, a koje uspevaju da ovom problemu pristupe na osmišljen način.
Internet se retko koristi Ako bismo posmatrali procentualno, procenat zaposlenih koji imaju pristup Internetu u javnoj upravi je jako mali, io ni internetu pristupaju ili sa svojih vlastitih računara ili sa zajedničkih računara određenih za pristup internetu, dok je prosečni procenat u EU 65%. Nadalje, vrlo mali procenat zaposlenih ima vlastitu imejl adresu (prosek EU je 70%). Imajući u vidu opšti trend zanemarivanja lokalne uprave u Srbiji, možemo s pravom pretpostaviti da su ovi rezultati znatno niži za lokalni nivo. Većina opština ima pristup internetu preko provajdera internet usluga (Internet Service Provider - ISP), obično privatnih kompanija koje rade na lokalnom ili regionalnom nivou. Cene se generalno formiraju kombinovanjem pretplate koja se plaća provajderu sa cenom impulsa kao za osnovnu telefoniju. Najčešće se koriste dial-up konekcije, a ima i nešto bežičnih konekcija. Što se tiče sopstvenih veb stranica i veb portala na internetu, samo neke od posmatranih imaju svoje vlastite veb stranice. Uvidom u postojeće sajtove opština može se primetiti da je većina dostupnih informacija statična, poput podataka o opštini i njenim službenicima, kontakt informacijama, kao što su adrese, telefonski brojevi, radno vreme, program događaja i vesti. Neke veb stranice imaju i konkretne informacije, kao što je deo o trenutnim inicijativama, ili zakonodavne i javne dokumente, a veoma mali broj veb stranica ima deo pod naslovom "često postavljana pitanja" ili dokumente i obrasce koji se mogu skidati. Mogućnost davanja povratnih informacija je ograničena i često nema prostora za komentare, žalbe i preporuke, kao jeftinog i efikasnog načina da se unapredi komunikacija sa korisnicima usluga. Od posmatranih opština, Valjevo, Lajkovac, Ub i Mionica koriste internet i imejlom dostavljaju određene izveštaje, dok Ljig i Osečina nemaju pristup internetu. Međutim, i od lokalnih uprava koje imejlom dostavljaju određene podatke, samo neke to obavljaju sa kompjutera na kojima vode budžetsko računovodstvo, uglavnom su imejl adrese u drugim službama, recimo kod načelnika ili u službi kontrole i revizije. Veb sajt ima samo opština Valjevo.
Rezime Informatizacija lokalne uprave sadržana u nacionalnoj strategiji rešavaće postupno mnoge od navedenih problema, a uporedna analiza konkretnog problema ukazuje da se istovremeno mogu rešiti i drugi, manje transparenti ali ne i manje važni poslovi i delatnosti u okviru njenog rada. Potrebno je samo malo više volje, spremnosti i sredstava. Budžetsko-računovodstvena evidencija koja se kasnije konsoliduje na centralnom nivou, zadovoljava potrebe u pogledu upravljanja programima, ali može prouzrokovati gubitak podataka u slučajevima kada se konta ne konsoliduju blagovremeno. U kompjuterizovanom okruženju, sveobuhvatan i blagovremeni nadzor nad budžetskim transakcijama se može osigurati adekvatnim informacionim sistemom koji transakcije evidentira automatski i na svim nivoima, odgovarajućom "elektronskom vezom" između Uprave za trezor i Lokalne uprave. Na kraju, u potpuno automatizovanom budžetsko-računovodstvenom sistemu lokalnih uprava, računovodstvene transakcije se procesiraju i "putuju" kroz sistem, podaci se unose elektronski, svi atributi jedne transakcije se registruju i čuvaju u toku celog procesa obrade iste u sistemu, a u svakom momentu možemo dobiti izveštaj po bilo kojoj budžetskoj stavci i to u bilo kojoj fazi troškovnog ciklusa. Iz prethodne analize posmatranih opština vidimo da informatička situacija, kada su budžetski poslovi u pitanju, nije na zavidnom nivou. Zato ne bi trebalo propustiti šansu i ne uvrstiti ovaj deo rada lokalnih uprava u sveobuhavtnu analizu u oviru Nacionalne strategije IKT-a. |
