Kako se vode pregovori?

• Analitički pregled zakonodavstva (screening)

Nakon političke odluke Evropskog saveta o datumu početka pregovora oni započinju održavanjem Međuvladine konferencije kojoj prisustvuju predstavnici vlada država članica EU, Evropske komisije i države kandidata. Pregovori se vode u okviru Međuvladine konferencije u okviru 35 pregovaračkih poglavlja. Pregovaračke strane u pregovorima o pristupanju čine, sa jedne strane, institucije EU i države članice, a sa druge država kandidat.

Nakon formalnog otvaranja pregovora sledi faza analitičkoga pregleda i ocene usklađenosti nacionalnoga zakonodavstva države kandidata s pravnom tekovinom Evropske unije poznatija kao screening (skrining). Jedna od osnovnih svrha skrininga jeste utvrđivanje razlike koja postoji, u svakom od pregovaračkih poglavlja, između zakonodavstva države kandidata i pravnih tekovina EU.  Nakon analize pravnih tekovina EU od države kandidata se očekuje da pokaže hoće li moći u celini da prihvati pravnu tekovinu EU u određenom poglavlju i uskladi uočene razlike u zakonodavstvu ili ima nameru da zatraži određene prelazne periode kako bi upotpunosti uskladila i primenila zakonodavstvo. Pregovori o pristupanju su, u stvari, u najvećem obimu pregovori o rokovima za primenu. Već na samom početku pregovora, EU po pravilu ističe da prelazni periodi neće biti dozvoljeni u pogledu vremena neophodnog za:

• usklađivanje zakonodavstva
• usvajanje opštih akata u konretnoj politici EU
• bitne stavke koje se odnose na slobodu tržišta i funkcionisanje tržišta EU.

Svaki eventualni prelazni period u primeni nekog propisa mora biti vremenski ograničenog domašaja i praćen preciznim planom za njegovu punu primenu koji sačinjava država kandidat. Ovim planom potrebno je definisati rokove, i to ne samo krajnji rok, već i vremenske međustanice, do ostvarivanja konačnog cilja, a to je potpuno usaglašavanje se pravnim tekovinama EU u konkretnoj oblasti. Prelazni periodi se najčešće traže u onim oblastima za koja su neophodna pozamašna infrastrukturna prilagođavanja (samim time neophodno je vreme i finansijska sredstva).

Faza analitičkog pregleda zakonodavstva počinje tzv. eksplanatornim skriningom (Explanatory Screening) u okviru koga Evropska komisija predstavlja državi kandidatu pravne tekovine podeljene u pregovaračka poglavlja. Nakon toga, kroz tzv. bilateralni skrining (Bilateral Screening) procenjuje se nivo usklađenosti pravnog sistema države kandidata sa pravnim sistemom EU i utvrđuje  šta je sve potrebno uraditi da bi se ostvarila usaglašenost sa pravnim tekovinama EU do trenutka stupanja u punopravno članstvo. U screeningu na strani EU učestvuju predstavnici Evropske komisije, a iz države kandidata članovi radnih grupa za pripremu pregovora po pojedinim pregovaračkim poglavljima predstavnici institucija i tela državne uprave. Screening se sprovodi posebno za svako od pregovaračkih poglavlja i njegovo trajanje po poglavlju zavisi od obima i količini pravne tekovine u datom poglavlju i može trajati od jednog dana do nekoliko nedelja, dok celokupan postupak screening-a traje oko godinu dana.

Evropska komisija, za neka određena pregovaračka poglavlja, može državi kandidatu da dostavi spisak pravnih propisa koji uređuju područja čija se usklađenost ocenjuje. Spisak sadrži delove pravne tekovine za navedeno poglavlje te ostale akte, tzv. meko pravo (soft law), u prvom redu relevantne presude Suda pravde Evropske unije. Tokom skrininga, a u cilju što boljeg definisanja pregovaračkih pozicija u okviru različitih poglavlja, članovi svake od pregovaračkih grupa popunjavaju tzv. skrining liste. Skrining liste se nakon popunjavanja potvrđuju untar postojeće pregovaračke strukture države kandidata.

Nakon konsultacija sa državom kandidatom Evropska komisija izrađuje Izveštaj o skriningu (Screening report) za svako od poglavlja pravne tekovine EU.

• Izveštaj o screening-u

Izvještaje o rezultatima skrininga za svako pregovaračko poglavlje, koji se upućuju državama članicama i državi kandidatu, izrađuje Evropska komisija uz stalne konsultacije sa državom kandidatom. Evropska komisija u izveštajima daje svoju ocenu spremnosti države kandidata za prihvatanje i primenu pravnih tekovina, ali i preporuku za otvaranje sadržinskih pregovora o pojedinom pregovaračkom poglavlju. Na osnovu izveštaja o skriningu, ukoliko je to neophodno, Evropska komisija za određena pregovaračka poglavlja definiše početna merila (Opening Benchmarks) koja je neophodno prethodno ostvariti da bi došlo do otvaranja konkretnog poglavalja za pregovore. Merila mogu biti revidirana ili dopunjena, naročito u slučajevima kada država dugo pregovara, a u međuvremenu EU usvoji nove propise u toj oblasti.

Početna merila najčešće predstavljaju:

• preporuke za usvajanje strateških i akcionih planova;
• usvajanje određenih zakonskih i podzakonskih akata;
• usvajanje ugovornih obaveza sa EU, i
• uspostavljanje ili unapređenje određenih administrativnih i institucionalnih kapaciteta.

• Pregovaračke pozicije

Nakon završetka analitičkoga pregleda odluku o otvaranju pregovora u pojedinom poglavlju, zavisno od  ocene spremnosti države kandidata, donose države članice u okviru Saveta EU. Otvaranjem pregovora o pojedinom poglavlju započinju pregovori o sadržaju unutar kojih se pregovara o uslovima pod kojima će država kandidata prihvatiti, primeniti i sprovesti pravnu tekovinu EU u tom poglavlju, uključujući prelazne periode koja je eventualno zatražila država kandidat.

Pregovori o sadržaju unutar svakog od pregovaračkih poglavlja vode se na osnovu pregovaračkih pozicija Evropske unije I države kandidata,  a koja se izrađuju za svako pojedino pregovaračko poglavlje nakon rezultata analitičkog pregleda. Pregovaračku poziciju prva predstavlja država kandidat  i u njemu objašnjava na koji način namerava preuzeti i primenjivati pravnu tekovinu EU u pojedinom poglavlju, uz opis administrativne sposobnosti.

Pregovaračke pozicije države kandidata se usvajaju unutar uređene pregovaračke strukture svake od zemlja u procesu, dok se zajednička pregovaračka pozicija Evropske unije donosi jednoglasno unutar Saveta EU na osnovu nacrta pregovaračke pozicije koju priprema i predlaže Evropska komisija, imajući u vidu pregovaračku poziciju države kandidata.

O pregovaračkim pozicijama EU i država kandidat raspravljaju i pregovaraju na sednicama međuvladine konferencije, uz koje se pararelno održavaju redovne konsultacije i pregovori na stručnom nivou između predstavnika Evropske komisije i države kandidata u cilju prevazilaženja i otklanjanja eventualnih problema. Nakon postizanja dogovora između EU i države kandidata o pojedinom pregovaračkom poglavlju, uz ispunjenost preduslova za njegovo zatvaranje, ono se privremeno zatvara, a formalnu odluku o tome donosi međuvladina konferencija na ministarskom nivou. Sve do sklapanja Ugovora o pristupanju, ako se u tom poglavlju pravne tekovinedonesu bitno novi propisi ili ako država kandidat ne ispuni preduslove i obaveze koje je preuzela za to pregovaračko poglavlje, postoji mogućnost njegovog ponovnog otvaranja.

• Stupanje u punopravno članstvo

Kada se pregovori privremeno zatvore u svim poglavljima, Evropski savet u svojim zaključcima obeležava završetak pregovora s državom kandidatom. Rezultati pregovora se zatim uključuju u odredbe nacrta Ugovora o pristupanju, u čijoj izradi sudeluju predstavnici država članica i institucija Evropske unije, te predstavnici države kandidata.

 Nakon postizanja dogovora između Evropske unije i države kandidatkinje o tekstu nacrta Ugovora o pristupanju tekst se upućuje u odgovarajući postupak u institucijama i državama članicama Evropske unije i državi kandidatu. Na osnovunacrta Ugovora, a pre njegovog potpisivanja, Evropska komisija mora doneti konačno mišljenje o zahtevu za članstvo države kandidata, Evropski parlament treba da da saglasnost, a Savet na kraju da donese jednoglasnu odluku o prihvatanju nove države članice i njenog zahteva za članstvo.